40年来，我国旅游市场迅速发展，市场监管方式不断升级。专项整治行动、综合执法机构、社会共管机制、“1+3+X”监管模式及大数据动态平台等新理念新技术的应用不断提高旅游市场治理能力。

　　40年来，我国旅游市场迅速发展，市场监管方式不断升级。专项整治行动、综合执法机构、社会共管机制、“1+3+X”监管模式及大数据动态平台等新理念新技术的应用不断提高旅游市场治理能力。

　　我国旅游发展40年来，实现了从短缺型旅游发展中国家向初步小康型旅游大国的跨越，旅游市场迅速发展，市场监管方式不断升级。专项整治行动、综合执法机构、社会共管机制、“1+3+X”监管模式及大数据动态平台等新理念新技术的应用不断提高旅游市场治理能力。旅游市场监控的数字化、智能化程度逐步增强，针对市场乱象的精准定位能力和专项打击力度逐年加大，旅游监管手段逐步由传统的上传下达的独立渠道分散监管向基于移动互联网的大数据多维度实时监控转型。纵观我国旅游市场监管40年发展历程，经历了应对性专项监管时期、法制化综合监管时期和数字化全民监管时期三个阶段。

　　1978年改革开放，旅游的创汇功能受到政府的重视。1978年10月1979年7月短短10个月内，同志连续讲了5次旅游发展问题，我国入境旅游事业自此进入发展时期。这一时期，旅游行业快速发展，但随之旅行社违规经营、导游诱导游客消费、私收回扣小费等一系列问题也开始出现。

　　为应对旅行社违规经营等问题，一系列与旅行社和旅游质量相关的条例相继出台。1985年5月，国务院发布了《旅行社管理暂行条例》，这是旅游业第一部行政法规，为旅游行政管理部门的市场监管提供了法律依据。随后，我国先后颁布了《关于整顿旅行社的初步意见》（1988）、《旅游对外招徕管理的若干规定》（1989）、《关于加强对全国旅行社审批、登记、年检管理的通知》（1991）、《旅游投诉暂行规定》（1991）等一系列法规性文件，建立了旅行社业务年度检验制度和旅游投诉机制，将以往较为混乱的旅游市场纳入了制度化管理的轨道。1995年1月，原国家旅游局正式颁布实施了旅行社质量保证金制度；同年7月，原国家旅游局旅游质量监督管理所正式挂牌运行，各省、自治区、直辖市和各地市也先后成立了旅游质量监督管理所，建立起了从中央到地方的三级旅游质量监督管理所，初步形成了旅游质量监督网络。与此同时，旅游资源较丰富、旅游业较发达的省份的地方立法机关也纷纷制定相适应的地方法规。1990年，甘肃省成立了旅游监察所，成都市旅游局成立了监察队伍。1995年，海南省颁布了《海南省旅游管理条例》，开创了我国地方旅游立法的先河。

　　为规范旅游市场，专项治理成为这一时期旅游监管的主要方式。1995年，当时的国家旅游局、公安部、国家工商局联合下发了《关于加强旅游市场管理的通知》，在全国范围内大张旗鼓地开展旅游市场专项治理工作，力度空前。1996年7月，为推动专项治理工作的深化，原国家旅游局局长亲赴桂林，抓住重点，现

　　场办公。此次专项治理工作共吊销全国不符合国家规定的一类旅行社5家，二类旅行社114家，三类旅行社1402家，查处无证导游近千人次，并对欺诈经营、“宰客”和服务质量低劣等问题进行了一定程度的治理。

　　这一时期，旅行社质量保证金、游客投诉、导游年审制度、审计制度等相继建立并不断完善，但和旅游业的大发展形势仍然很不相适应。旅行社违规经营、导游诱导游客消费、旅游企业价格欺骗等现象屡禁不止，备受诟病，旅游景区为了景区声誉和眼前利益掩盖事实，旅游市场监管部门势单力薄，游客维权意识不强。旅游市场秩序的监督、检查行动具有区域性、临时性。事前专项整治活动范围较小，主要集中于游客投诉机制及游客安全等方面；事中执法行动权责分散相互推诿，层级较多存在部门利益问题；事后应急处置措施及奖惩措施较单一，整治结果多以唱赞歌为主。

　　1999年9月,国务院发布《全国年节及纪念日放假办法》，决定增加公众法定休假日，国内旅游呈暴发性增长，我国旅游市场无法应对如此大规模的国内旅游需求，导游宰客、非法伴游等现象变本加厉。2001年11月，中央电视台“焦点访谈”对海南省三亚市一些购物场所与导游串通收受高额回扣进行了曝光，引起中央高度重视。2002年1月，时任副总理在全国旅游工作会议上要求，旅游行业必须痛下决心，整治好旅游市场。同年，中共中央政治局将对旅游市场进行治理整顿列入2002年的工作要点，为保证整顿工作的落实，国务院及原国家旅游局2002年内连发《关于开展旅游市场打假打非专项整治工作的通知》等5项文件，原国家旅游局成立了以局长为组长的整顿工作领导小组，我国旅游市场监管开始进入法制化综合监管时期。

　　随着旅游法律法规进一步完善，旅游监管步入了有法可依的新局面。2009年，国务院第47次常务会议通过了《旅行社条例》，2013年10月1日，中国旅游业发展史上的第一部法律《中华人民共和国旅游法》正式开始实施，以此为节点，我国旅游业相关部门逐渐开始在法律框架下督促旅游市场规范运转，旅游者及旅游从业人员的权益得到司法保障。此后，地方政府相继制定相关行业法规，并以此为依据严打市场乱象，运用倒逼机制丰富地方性标准。云南省于2014年初出台了针对旅行社、导游的“十五不准”及具体处罚标准。宁波市针对当地民宿市场品质低下、管理粗放的问题，于2015年10月发布了首个《特色客栈等级划分规范》。

　　但是，尽管旅游监管已步入法制化时期，零负团费、“四黑”现象、欺诈或强迫游客购物等市场顽疾仍时有发生。2010年初香港导游“阿珍辱骂游客”案、2012年5月北京XX旅行

　　社擅自改变旅游合同行程案、2014年10月三亚宰客案、2015年10月青岛天价虾事件、同月内地游客在港“低价团”旅游途中遭导游殴打致死案等旅游乱象影响恶劣，旅游市场监管难度进一步加大。

　　因此，针对更复杂的旅游市场乱象，旅游市场的监管由以前的单一行政部门治理转变成多部门综合治理，各地不断丰富监管手段，完善监管机构，加大综合监管力度。2015年9月29日，由当时的国家旅游局、公安部、工商总局、商务部、质检总局等五部门组成的联合工作组首次赴云南开展旅游市场秩序专项督察工作，同年10月我国首个公安局旅游警察支队在三亚市正式成立，同月23日桂林市计划组建旅游巡回法庭。用刑事执法手段增强行政执法手段的震慑作用，有效地弥补旅游市场的监管空白。

　　这一时期，随着旅游业迅猛发展，我国旅游市场监管机制逐渐进入转型期。旅游市场监管主体由地方旅游部门推动转为由各级党委、政府统筹，联合如物价局、质监局、工商局等在内的相关部门进行综合监管；专项整治行动由被动应对转为主动出击。这一时期的旅游市场监管以国家层面的顶层设计为主导，健全立法与从严执法协调配合，提出和探索了建立公对公的回佣制度和合法公开的导游报酬机制，开展同业诚信公约，加强旅游专职执法队伍、综合执法机制和社会监督体系建设，导游记分制管理等相关措施。

　　2014年原国家旅游局将“美丽中国之旅2014智慧旅游年”确定为该年度的旅游宣传主题。在移动互联网大发展的形势下，智慧旅游开始成为国家级的旅游发展方向。随着2016年旅游业全面融入国家战略体系，我国旅游业步入了数字化黄金发展期，但也带来很多新问题。诸如“民宿、网红客栈花钱雇人刷好评”、在线旅游公司数据造假等移动互联网平台中旅游信息的真实性备受质疑。此外，一些旅游平台和旅行社以低价、众筹等模式开展非法集资的骗局日渐增多。数字经济时代带来市场监管的大转型：监管对象从少量传统企业到网上海量企业或个人；监管行业从单行业到跨行业；监管地域从本地监管到跨地域监管；监管手段从实地巡查传统业务到线上监管快速迭代、快速传播的新业务。

　　数字化引发市场的诸多问题导致旅游市场监管体制变革势在必行，2016年《关于加强旅游市场综合监管的通知》《“十三五”旅游业发展规划》等重要文件开创了我国旅游业全面应用数字化技术进行监管的新时代，并将改善旅游市场环境作为经济新常态下旅游行业监管改革的重点。2017年1月全国旅游工作会议报告中提出，要实施综合体制改革、全域旅游示范区创建、全域旅游全息信息系统建设三

　　项重点工作。引入社会监督机制，推动形成以政府为主体、全社会广泛参与的现代旅游治理体系。同时利用移动互联、大数据、云计算等先进技术，建立大数据共享机制，对全国旅游市场进行动态化、实时化监管。2018年在实施“鹰眼计划”，开展“利剑行动”严查旅游市场秩序的同时，全国旅游监管服务平台于同年7月1日在全国全面启用。这一阶段，我国旅游市场监管的社会化、数字化进程不断加快，为新时期旅游业的高质量发展提供了有力支撑。

　　“人人参与，数字监控”的旅游监管理念使得我国旅游市场监管的改革实践接连取得重要突破。首先是抓好社会化、数字化体制机制和队伍建设。“旅游网站严重违规失信”整治风暴于2016年9月底启动，次年在线旅游市场监管领导小组办公室正式成立，“1+3+X”的现代化旅游管理体制逐步在全国范围推广。另一方面，《游客不文明行为记录管理暂行办法》（2015）、《关于加强旅游市场综合监管的通知》（2016）、《关于开展导游自由执业试点工作的通知》（2016）等指导性文件相继出台，明确了旅游市场综合监管的主体责任，为数字化监管提供了制度保证。其次，随着各地区旅游数据中心建设加快，全国信息共享平台（2015）、12301国家智慧旅游公共服务平台（2015）、国家旅游产业运行监测与应急指挥平台（2016）、中国旅游诚信网平台（2017）、全国旅游监管服务平台（2018）的正式运营，逐步推进由分门别类开发建设向旅游数据资源统一组织、分级整合转变，实现了旅游信息系统的互联互通、开放共享。此外，地方政府也逐步改变旅游数字化中“重建轻用”“重建轻管”的现象，2017年11月海南省三亚市基于“三亚市旅游消费数据采集与监管服务平台”的首家全面实行数字化监管的海鲜广场正式开业，旅游监管从“管好一条鱼、半斤虾”做起，实现了行政管理、公共服务等事务线下到线上的迁移。最后，充分发挥市场的作用，政企合作，将旅游信息技术工作交由相关企业、专业机构承担。例如2018年3月原云南省旅游发展委员会、腾讯公司联合打造全域旅游智慧平台“一部手机游云南”，同年6月中国移动自主研发逍遥旅游大数据产品，7月原重庆市旅发委与携程集团签订战略合作协议，就旅游目的地营销、智慧旅游升级等方面开展合作，高效地将人工智能、物联网及云计算等技术应用于旅游监管的实践中。

　　在现代信息技术与旅游业不断融合的今天，我国旅游业正顺应数字化的发展大势，利用大数据平台对数据的融通、集成及共享，实现市场监管的社会化、实时化与智能化，助力新时期旅游业的高质量发展，加速从旅游大国走向旅游强国。（邹统钎 刘柳杉 韩全）