2022年1月4日下午，2021年度中国十大宪法事例发布暨研讨会在中国人民大学明德法学楼及腾讯会议召开。本次研讨会由中国人民大学公法研究中心主办。会议有来自中国人民大学法学院、北京大学法学院、中国社会科学院法学所和国际法所、中国社会科学院大学法学院、中国政法大学、武汉大学法学院、西南政法大学、吉林大学法学院、中南财经政法大学法学院、北京航空航天大学法学院、中央财经大学法学院、中央民族大学法学院、上海交通大学凯原法学院、浙江大学光华法学院、华中科技大学法学院、四川大学法学院、南开大学法学院、苏州大学王健法学院、厦门大学法学院、天津大学法学院、郑州大学法学院、东南大学法学院、西南大学法学院、大连海事大学法学院等院校的共计三十余位学者参与。

　　该事例由中国社会科学院法学研究所所长莫纪宏研究员、中国政法大学李树忠教授和苏州大学王健法学院程雪阳教授进行评议。莫纪宏研究员认为，第一，决定中的“授权”是宪法中的权力运作问题，要追问全国人大常委会授权的权力来源，是源自授权自身的权威，还是宪法或者法律的明确规定。如果授权决定没有宪法条文或者原理的依据，全国人大常委会作为全国人大的常设机构，未经过全国人大，是否能够授权国务院开展房地产税改革，对此要认真研究。第二，授权决定的目的和宪法之间不是一种直接的逻辑联系，也不是一种价值上的直接的目的和手段的关系，与宪法上的价值关系较难论证。全国人大合宪性审查的依据分为宪法规定和宪法精神，授权决定的目标是否符合宪法精神有待研究。第三，征税应当具有普惠性和平等性，房地产税的征税对象不包括依法拥有的农村宅基地及其上住宅，这造成了城市居民和农民之间的不平等。要思考通过房地产税政策要解决的问题，分析上海和重庆房地产税试点积累的成功经验，比如，是否增加了国库收入，是否解决了平等问题。从获取财产的角度看待征收房地产税，能够发现对公民的基本权利缺少系统研究，而且从国外征收房地产情况来看，没能起到很好的调节贫富和调节土地资源的作用。李树忠教授从两个方面进行了分析。一是房地产税授权改革试点决定涉及到改革与法治之间的关系问题。十八大之前，先推进改革，进行试点，然后再上升为宪法和法律，十八大之后有一个非常大的变化，十八届四中全会的决定明确提出，要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据。这实际上是要处理好改革与法治的关系，改革与法治如鸟之两翼、车之两轮，要在法治下推进改革，在改革中推进法治。全国人大常委会在处理改革与法治的紧张关系时，更多是用授权决定方式。以授权决定方式来处理改革与法治的关系，和以前相比是一个进步和发展，也是落实重大改革于法有据的一个直接的和具体的体现。但重大改革于法有据不应停留在形式法治层面，也要判断是否满足实质法治的要求。比如，按照《立法法》关于授权制度的规范进行阐释，授权目的要明确，授权事项应当是非绝对法律保留的事项，被授权主体应当符合立法法第九条规定，在时间上授权决定应当先于试点改革，授权决定应当进一步细化等等。二是授权立法与税收法定原则的关系。税收法定是宪法中的原则，按照宪法第五十六条规定，公民有依照法律纳税的义务，无法律规定就无纳税义务，即无法律规定就没有征税权。房地产税作为一种新的税种，依照立法法第八条规定，征收房地产税属于全国人大及其常委会的专属立法权，在2018年十三届全国人大常委会公布的立法规划中，也将房地产税作为一项立法项目。但税收法定原则的落实有待提高，这一税收制度状况和宪法中的税收法定原则有相当大的差距，也不符合限制公权力的宪法精神。全国人大常委会法工委牵头起草了贯彻落实税收法定原则的实施意见，提出在2020年前全面落实税收法定原则，以及不再出台新的税收条例、根据工作进展对拟新开征的税种同步起草法律草案、逐渐将税收条例上升为法律等具体内容。可见，全国人大常委会推进房地产税改革，是进一步落实税收法定原则、收回税收立法权的法治背景之下作出的授权决定。程雪阳教授认为，房地产税改革的背景是我国正在建构一种新的社会财富的分配体制。在这一背景下，提出房地产税改革的目标，未来政府在土地领域的主要收入可能不来自于土地出让金，而是来自于作为不动产税的房地产税。有些民法学者对这次改革表示反对，认为在持有环节征收房地产税是违反宪法的，违反了社会主义土地公有制和宪法的基本要求，同时认为，应该按照国家垄断土地一级市场，通过国家占有土地增值收益的方式分配土地财富。但这种观点是跟宪法不一致的。按照现行宪法的整体框架，以及对于土地和税收制度的解释，应该首先让市场在资源配置中起决定作用，让市场在初次财富和资源分配中发挥决定性作用，然后通过税收进行二次分配。这是第一点意见。第二点意见是，房地产税的征收基础是，不动产在持有环节的保值增值依赖于政府不断地提供公共服务和基础设施，这就需要有资金来源。所以，不动产税的正当性来自于政府对公共服务和公共的设施的投入。但是，征收房地产税要与现有税制保持一致，要理清房地产税与土地增值税、企业所得税、个人所得税、契税、印花税、耕地使用税和土地出让金之间的关系，在税率上也不能构成对财产权的严重侵犯，以及研究集体经营性建设用地入市和土地经营权流转后是否征税的问题。

　　2021年度中国十大宪法事例2：《海南自由贸易港法》授权海南省人大及其常委会制定海南自由贸易港法规。

　　该事例由天津大学法学院王建学教授、上海交通大学凯原法学院林彦教授、南开大学法学院屠振宇教授进行评议。王建学教授从地方立法变通权以及央地关系的角度提出了三点看法：首先，海南省人大及其常委会获得了制定海南自贸港法规的权力，对于没有获得授权的地方构成了地域性差别对待，对于《中华人民共和国宪法》的正当性尤其是第33条关于平等原则的规定构成了一定的反面影响。其次，从中央的角度来看，《海南自由贸易港法》的变动授权实际上对于《中华人民共和国宪法》第5条“国家维护社会主义法制的统一”的条款也构成一定的影响：当地方立法变动权的形态不断增加的同时，国家法制统一的实现程度就会相应有所弱化。这个问题可以通过比例原则的角度来进行解决，即对地方的立法变通以及其授权进行限制。最后，从与备案审查结合的角度来谈，《海南自由贸易港法》中没有涉及到法律行政法规保留事项的立法事项应当适用于备案审查制度，但相关内容并没有在法工委备案审查的工作报告中体现，未来需要进一步加以明确。林彦教授同样从三个角度对该事件进行评议：首先从央地立法权配置的角度谈起，此次《海南自由贸易港法》是由全国人大常委会进行授权而制定，与其他经济特区法规进行对照，地方授权的主体原则上应是全国人大。授权主体的调整对于授权立法的身份认定和界定产生的影响值得我们进行考虑，授权方式与授权范围与以往相比也有所不同。因此，很难在现有的立法体系中为其进行合适定位。其次，我国的立法体制尤其是立法权限体制一直处在变动当中。地方的立法的形态比现行《立法法》所规定的形态要更加多样和丰富，这带来了体系协调上的困难和挑战。全国人大常委会已经把《立法法》的修改纳入到立法规划当中，那么《海南自由贸易港法》所产生的新的授权立法极大可能成为未来立法修改的重点关注对象。最后，从《海南自由贸易港法》的出台过程可见，全国人大常委会对于全国人大的立法权限进行了提前处分，并且允许海南省人大及其常委会进行立法，同时由全国人大常委会来进行批准。这样一个权力运作的方式是否符合《中华人民共和国宪法》上对于全国人大及其常委会之间的权力关系和组织关系的规定，也是值得大家进行思考的。屠振宇教授从两个方面围绕《海南自由贸易港法》的立法授权谈起，第一个层面从《立法法》的角度展开，首先，随着社会的发展、法律的变迁、经济活动与改革开放的发展，我们可以对《立法法》中经济特区的概念作出一个扩大的解释。其次，从经济特区的立法变更权谈起，经济特区立法是否具有可以突破现有立法事项对规定进行变通的权利值得我们进行深入思考。第二个层面从《中华人民共和国宪法》的角度进行展开，在我国人民代表大会统一集中行使国家权力的体制下，地方人大与全国人大并不是绝对的分权关系，全国人大常委会的授权立法在宪法框架之下有其合理性。但是同样需要对限度问题进行考虑，这启发了我们对于全国人大常委会的授权边界问题进行深入思考。