2024年11月8日，《中华人民共和国学前教育法》（简称“学前教育法”）经十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过，自2025年6月1日起施行。这部法律的出台填补了学前教育法律的空白，实现了学前教育法律从“0”到“1”的突破，系统构建了中国特色学前教育法律制度体系。学前教育法的出台，也标志着我国形成了覆盖全学段、完整教育链条的教育法律体系。作为学前教育的基本法，学前教育法明确了学前教育的定位，界定了学前教育的功能，明晰了学前儿童的权益保障，将极大地促进学前教育普及、普惠、安全和优质发展。

　　学前教育法把儿童生命安全和身心健康放在首位，突出学前儿童主体地位，以维护学前儿童权益作为立法的出发点与落脚点，体现了对宪法和教育法精神的贯彻与落实。我国宪法规定了儿童受教育的权利，其中第四十六条规定：“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”《中华人民共和国教育法》（简称“教育法”）从总体上规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”这些都从法律层面对少年儿童享有受教育权给予了保证。学前教育法以学前儿童为中心，进一步突出对学前儿童的权益保障。

　　学前教育法单独设置“学前儿童”一章，以专章形式体现了对儿童权利保护的立法理念，9个条目完整体现了儿童权利，明确了学前教育应当坚持最有利于学前儿童的原则，给予学前儿童特殊、优先保护。其中第十三条规定：学前儿童享有生命安全和身心健康、得到尊重和保护照料、依法平等接受学前教育等权利。

　　学前教育法详细规定了政府、幼儿园、父母以及社会公共文化服务等机构保障儿童权利实现的责任。首先，从总体上规定全社会的责任。如第七条规定，全社会应当为适龄儿童接受学前教育、健康快乐成长创造良好环境。其次，针对不同的主体分别设定有针对性的责任。多个条文规定了不同层级政府的责任，强调政府应当为适龄儿童接受学前教育提供条件和支持。如第十五条规定，地方各级人民政府应当采取措施，推动适龄儿童在其父母或者其他监护人的工作或者居住的地区方便就近接受学前教育。第三章系统规定了幼儿园的保育和教育责任。第四章全面规定了教职工的责任和资格等。第十六条规定父母或者其他监护人应当依法履行抚养与教育儿童的义务，为适龄儿童接受学前教育提供必要条件。第十八条规定，青少年宫、儿童活动中心、图书馆、博物馆、文化馆、美术馆、科技馆、纪念馆、体育场馆等公共文化服务机构和爱国主义教育基地应当提供适合学前儿童身心发展的公益性教育服务，并按照有关规定对学前儿童免费开放。

　　针对学前教育的区域发展不平衡问题，第六条规定，各级人民政府应当依法履行职责，合理配置资源，缩小城乡之间、区域之间学前教育发展差距，为适龄儿童接受学前教育提供条件和支持。还有多个条款规定了促进教育公平的责任。例如，国家采取措施，倾斜支持农村地区、革命老区、民族地区、边疆地区和欠发达地区发展学前教育事业；保障适龄的家庭经济困难儿童、孤儿、残疾儿童和农村留守儿童等接受普惠性学前教育。此外，第八条还规定了省级政府和设区的市级政府统筹本行政区域学前教育的责任。

　　对于因特异体质、特定疾病等有特殊需求的学前儿童，学前教育法规定了特殊保护措施。例如，第十五条规定，父母或者其他监护人应当及时告知幼儿园，幼儿园应当予以特殊照顾。第二十八条规定了县级以上地方人民政府应当统筹实施多种形式的学前特殊教育。第五十四条规定了招收残疾儿童的幼儿园应当配备必要的康复设施、设备和专业康复人员等要求。对于家庭困难的儿童，学前教育法第六十五条规定了国家建立学前教育资助制度，为家庭经济困难的适龄儿童接受普惠性学前教育提供资助。

　　要保障儿童权利的充分实现，不能将学前教育简单推向市场，必须充分发挥政府主导作用，强化学前教育的公益属性。

　　从我国学前教育发展的历史来看，学前教育的发展与经济体制的改革密切相关。在20世纪80年代以前，我国长期实行计划经济，包括教育在内的一切产品由国家统一提供给人民，人民接受的基本是免费的教育，教育的公益性得到充分体现。幼儿园以公办园为主，政府、学校和企业等单位普遍设立幼儿园。20世纪80年代改革开放之后，民办园大规模进入学前教育领域，政策上鼓励民间机构创办幼儿园，形成公办、民办兼有的态势，有些地方出现了民办园明显多于公办园的现象。1995年出台的《关于企业办幼儿园的若干意见》和1997年出台的《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》（简称《实施意见》）将办园方向定位于“推进幼儿教育逐步走向社会化”。应当说，依靠社会力量办园确实促进了我国学前教育事业的发展，但是“城乡差异大”“入园难”“入园贵”等问题作为重要的民生事项也受到社会的高度关注。实际上，《实施意见》指出了“幼儿教育既是教育事业，又具有福利性和公益性的特点”。2010年，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》强调“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性”，将学前教育首次摆在国计民生的重要位置。2018年，党中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，进一步明确了学前教育的属性以及学前教育公益普惠的基本方向，提出了普及普惠的目标任务和一系列重大政策举措，这是新中国成立以来第一个以党中央、国务院名义专门印发的学前教育文件，对学前教育改革发展具有里程碑意义。党中央、国务院高度重视学前教育事业，党的十八大提出“办好学前教育”，党的十九大要求“在幼有所育上取得新进展”，党的二十大强调“强化学前教育普惠发展”。学前教育法在对学前教育政策进行全面整合的基础上，以法律形式固化了党中央、国务院关于规范发展学前教育和深化学前教育改革成果的要求。

　　学前教育是国民教育的开端，学前教育法明确了学前教育在国民教育体系中的地位。第三条规定“学前教育是国民教育体系的组成部分，是重要的社会公益事业”，为学前教育的公益属性奠定了法律基础。将学前教育定位为公益事业，有助于促进学前教育事业的发展，有助于提高学前教育质量，为儿童的成长和发展提供了更好的保障。学前教育法第五条规定“学前教育应当落实立德树人根本任务……，为培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人奠定基础”，结合教育法第五条的规定“教育必须为社会主义现代化建设服务、为人民服务，必须与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”，将两部法律衔接起来看，学前教育与整个教育体系的目标是一致的，学前教育法凸显了学前教育在国民教育体系中的基础性地位。

　　学前教育法将学前教育的公益属性法定化，并规定了国家、各级政府、父母及监护人、社会等各方面主体在保障学前教育公益性上的责任。学前教育法第五条规定了发展学前教育坚持政府主导，以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育，鼓励、引导和规范社会力量参与的格局。为防止过度逐利的行为，第三十五条规定，社会资本不得通过兼并收购等方式控制公办幼儿园、非营利性民办幼儿园。幼儿园不得直接或者间接作为企业资产在境内外上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性民办幼儿园，不得通过发行股份或者支付现金等方式购买营利性民办幼儿园资产。为保障学前教育公益性的实现、避免转制等方式影响学前教育的格局，第三十四条规定，公办幼儿园不得转制为民办幼儿园。公办幼儿园不得举办或者参与举办营利性民办幼儿园和其他教育机构。第六十条规定，学前教育实行政府投入为主、家庭合理负担保育教育成本、多渠道筹措经费的投入机制。

　　学前教育法第一条规定了学前教育普及、普惠、安全、优质的发展目标。第六条明确国家推进普及学前教育，构建覆盖城乡、布局合理、公益普惠、安全优质的学前教育公共服务体系。近年来，为应对人口高峰时期刚性入园需求，各地多渠道扩大普惠性资源，大力发展公办园，积极扶持普惠性民办园，极大缓解了“入园难”问题，实现了学前教育基本普及。基于普及学前教育的需要，学前教育法第八条规定各级政府的责任，尤其是县级政府对本行政区域内的学前教育发展负有主体责任，负责制定本地学前教育发展规划，统筹幼儿园建设、运行，加强公办幼儿园教师配备补充和工资待遇保障，对幼儿园进行监督管理。第四十八条规定，省级人民政府应当根据普及学前教育的需要，制定学前教育师资培养规划，支持高等学校设立学前教育专业。

　　为破解“入园贵”问题，近年来教育部门会同相关部门推动各地切实落实政府责任，构建以普惠性资源为主体的办园体系，在城市开展城镇小区配套园治理，在农村构建县乡村学前公共服务网络。学前教育法第二十三条规定，各级人民政府应当采取措施，扩大普惠性学前教育资源供给，提高学前教育质量。学前教育法还规定，政府要制定幼儿园布局规划，积极构建农村学前教育服务体系，统筹实施特殊学前教育等方式促进普惠目标的实现。

　　为确保幼儿在园身心健康安全，教育部门多措并举，推动各地各幼儿园依法治教、依法办园。会同相关部门先后出台幼儿园建设、教职工配备和专业标准、安全防护、卫生保健等规范性文件，建立了比较完备的管理制度体系。政府建立督导评估机制，全面实施县域学前教育普及普惠督导评估和幼儿园办园行为督导评估，压实县级政府发展学前教育责任和幼儿园规范办学责任。学前教育法规定的幼儿园条件和保育员、教师资格等条例，都是旨在促进提高学前教育质量，为人民群众提供更加优质的公共产品。

　　学前教育具有区别于其他教育的特殊性，主要源于学前儿童的特殊性。学前儿童处于人生的起步发蒙阶段，在生理和心理方面表现出鲜明的年龄段特征，是一个人在任何其他发展阶段都无法比拟的。其好奇好动好模仿、情绪不稳定、注意力集中时间短、以动作思维和形象思维为主等特征反映出学前儿童心理发展的特殊性；其身体柔弱、骨骼和肌肉发育不完全、脑的成熟程度不够等反映出生理发展的特殊性。这些身心发展的特殊性决定了学前儿童学习方式的特殊性，即必须坚持以游戏为基本活动。[1]因此，学前教育法将保育与教育相结合作为一项基本原则，同时详细规定了保育和教育活动的规则。

　　学前教育法在总则中规定，学前教育包括保育和教育。“保育”要求幼儿园建立科学合理的一日生活制度，保证户外活动时间，做好儿童营养膳食、体格锻炼、全日健康观察、食品安全、传染病预防与控制、常见病预防等卫生保健管理工作。“教育”要求幼儿园以学前儿童的生活为基础，以游戏为基本活动，发展素质教育，最大限度支持学前儿童通过亲近自然、实际操作、亲身体验等方式探索学习，促进学前儿童在健康、语言、社会、科学、艺术等各方面协调发展。

　　学前教育法第五章专章规定保育教育。首先，强化幼儿园的保护责任。第五十一条规定，幼儿园应当把保护学前儿童安全放在首位，对学前儿童在园期间的人身安全负有保护责任。第五十二条规定，幼儿园发现学前儿童受到侵害、疑似受到侵害或者面临其他危险情形时，应当立即采取保护措施，并及时报告有关部门，及时通知其父母或者其他监护人。其次，幼儿园科学实施保育和教育活动，以学前儿童的生活为基础，以游戏为基本活动，发展素质教育。学前教育法第十条规定“国家鼓励和支持学前教育、儿童发展、特殊教育方面的科学研究，推广研究成果，宣传、普及科学的教育理念和方法”。再次，为避免学前教育小学化，学前教育法针对现实中的突出问题，专门规定不得开展违背学前儿童身心发展规律或者与其年龄特点不符的活动，不得组织学前儿童开展商业性活动。不得采取小学化的教育方式，不得教授小学阶段的课程防止保育和教育活动小学化。校外培训机构等其他任何机构不得对学前儿童开展半日制或者全日制培训，不得教授学前儿童小学阶段的课程。

　　学前教育法明确规定，国家建立健全学前教育保障机制。针对影响制约学前教育高质量发展的重要因素，学前教育法专门进行了规定。

　　由于幼儿园教职工缺乏明确的职业晋升机制，造成人才队伍建设滞后，学前教育法在规定幼儿园教职工资格制度的同时，还规定了教职工的晋升制度。其中第三十八条规定国家推行幼儿园园长职级制。第四十条规定幼儿园教师职务（职称）分为初级、中级和高级。幼儿园卫生保健人员中的医师、护士纳入卫生技术人员职称系列，由人力资源社会保障、卫生健康行政部门组织评审。学前教育法规定幼儿园及其举办者应当按照国家规定保障教师和其他工作人员的工资福利，依法缴纳社会保险费，改善工作和生活条件，实行同工同酬。幼儿园教师在职称评定、岗位聘任（聘用）等方面享有与中小学教师同等的待遇。政府应当为幼儿园教职工建立培训支持服务体系。

　　学前教育法第六章专章规定了学前教育的投入保障，共7条。明确学前教育实行政府投入为主，家庭合理负担保育教育成本，多渠道筹措经费的投入机制。学前教育财政补助经费按照中央和地方财政事权和支出责任划分原则，分别列入中央和地方各级预算。国务院和省级政府统筹安排学前教育资金，重点扶持农村地区、革命老区、民族地区、边疆地区和欠发达地区发展学前教育。法律强化了政府发展学前教育的主导责任，有利于扎实推进“幼有所育、幼有优育”。

　　[1]蔡军.从学前教育的特殊性谈学前教育立法的特殊性[J].西安文理学院学报（社会科学版），2024.10.