2024年7月21日,在新华社播发的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中,涉及房地产方面,《决定》指出要充分赋予各城市政府房地产市场调控自主权,因城施策,允许有关城市取消或调减住房限购政策、取消普通住宅和非普通住宅标准。改革房地产开发融资方式和商品房预售制度。完善房地产税收制度。
这意味着房产限购最严格的北京或许全面解除限购政策。实际上从2023年开始,房地产市场相继迎来多项宽松政策,各地纷纷出台“取消限购”、“取消限售”、“认房不认贷”等政策。
截至2024年,已有超20个城市全面取消限购。其中,北京、上海、广州、深圳、天津、海口“小步快跑”式松绑限购;杭州、成都、长沙、苏州则全面取消了限购。
早年不少专家学者都曾指出,限购令没有法律依据,违反了依法行政原则,涉及到公民、房地产企业的宪法基本权利。根据《立法法》第八条之规定,民事基本制度需法律制定,而限购房产应属法律规定的范畴。
如2024年2月,北师大教授董藩提出,应该允许任何人购买北京的房产,对交易进行行政限制本身就不符合市场的本质要求。
而清华大学法学院教授何海波曾在2011年发文称,房市调控是“无法无天”。“无法”是指,无论“国八条”、“国十条”,还是七部委联合发文、地方政府发文,都是政策而不是立法。“无天”,则是指有些调控措施没有法律依据,未来的调控措施也没有让人可以预期的底线。限制购房限制的是市场交易自由,限制外地居民购房,还涉及到法律上的平等原则,有户籍歧视的嫌疑。重申两条法治原则:一、没有法律授权,政府无权干预市场交易;二、有权对市场交易规定限制措施的,也应当通过立法程序制定规则。
多年来专家学者热议限购政策,一些专家认为限购政策扭曲市场供求关系,加剧价格波动。人为把商品房交易量控制住,导致出现虚假供求关系,成交量被限购政策扭曲,行政权力过度干涉了市场,造成房地产市场严重不符合真实的市场需求。
关于限购政策是否违法的问题,2015年3月9日下午,在十二届全国人大三次会议新闻中心记者会上,全国人大常委会法工委副主任郑淑娜在回答记者关于“限行”、“限购”的“”是否违法的提问时称,现在媒体提到的“”,不是地方政府规章,不属于《立法法》调整范围,但没有法律法规依据,更不能设定减损公民权利和增加公民义务的规范。
我国最早的商品房出现在1979年,那一年上海市中华企业公司推出了20套住宅,全部销售给了华侨家属,广州市东湖新村是全国第一个商品房住宅小区,具有开创性的意义。
而商品房进入快速发展阶段,应当是从1998年房改开始。2003年《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号)确立“房地产业关联度高,带动力强,已经成为国民经济的支柱产业。”直到2010年全国各地陆续推行房地产限购政策,而地方上的限购令始于北京。2008年,国际金融危机全面爆发,政府推出约4万亿救市计划,到2010年楼市快速升温,以北京为代表的一线日北京土地市场单日诞生三宗“地王”,成为资本狂欢代表性事件。
2010年4月17日,国务院发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》,即“国十条”,针对“部分城市房价、地价又出现过快上涨势头,投机性购房再度活跃”的情况,推出10项调控措施。其中提出,“地方人民政府可根据实际情况,采取临时性措施,在一定时期内限定购房套数。”据此,北京市2010年4月30日出台通知提出:北京家庭只能在其行政区域内新购一套商品房。限购令一出,北京新房成交环比腰斩。当年全年,北京住宅成交量降至11万套,同比下滑近四成,土地交易也明显降温。
“国十条”之后,上海、深圳、杭州、南京、福州、厦门、天津等一线城市也紧随北京出台住房限购政策。仅2010年,全国就有近50个城市出台了楼市“限购令”。2011年1月,进一步调控楼市的“新国八条”出台,并将限购政策作为8项稳楼市措施之一。
至今,限购政策已施行了14年。这一政策在2023年开始松动,不少城市开始取消或调整。
2024年4月30日召开的中共中央政治局会议指出,要结合房地产市场供求关系的新变化、人民群众对优质住房的新期待,统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施。此后,北京、天津、深圳等地松绑了限购政策。直至二十届三中全会提出因城施策,允许有关城市取消或调减住房限购政策、取消普通住宅和非普通住宅标准,应该说从全国范围看,执行10多年的房产限购政策正在走向消亡。
作为全国房地产市场最稳定、政策力度最高的城市,北京从2017年开始的调控加码政策抑制了市场非理性上涨,基本做到了“房住不炒”。
从2023年三季度开始,北京楼市松绑采取‘小步快走’策略,先后发布多项调整政策
2023年9月1日,北京执行“认房不认贷”、2023年12月14日降首付、降利率、优化普宅标准、延长贷款年限。
2024年2月6日,通州“双限”松绑,3月27日取消“离婚家庭三年内不得购房”限制。4月22,放松离婚信贷政策。4月30日,五环外放松限购。7月19日,北京市商品住房“以旧换新”活动启动,首批参加倡议的新建商品房项目共31个,涉及房源9000余套、房地产经纪机构11家。
法律对一项行政行为的评价是从它是否合法开始的,首先,限购令的出台缺乏法律依据,而长期施行限购令就伤害到市场主体自由缔结契约的权利。也就是自由签订合同的权利,也违反了立法法第八条中关于民事基本制度的事项,这是只能由全国人大及其常委会制定法律加以调整的规定。
其次,限购令还违反了市场经济体制要求的市场配置资源为主的基本原则,严重损害了价格信号的引导,资源配置的功能,造成了市场的震荡和资源的浪费。中国房地产市场遇到的很多问题,在一定程度上是与限购、限价等政策有关。
再次,从实际情况看,实行了限购政策后,很多人改善住房的权利、投资收益的权利、处分的权利都受到了影响,甚至受到很大的伤害。这些情况都是不公平的,不合理的。
政府的权力来源于法律的授权,对政府而言,“法无明确授权即无权”即“依法行政”原则。依法行政原则的基本涵义是指政府一切行政行为应依法而为,受法律的拘束。
第一、限购令的出台,国务院法制机构并没有依照《行政法规制定程序条例》规定的程序召开座谈会、听证会,亦未获得总理签署的国务院令,也没有按该《条例》规定的程序正式公告,因此不是行政法规。各地出台的限购令都不是由同级地方人民代表大会所制定和颁布,因而各地的限购令也不是地方性法规。限购令所依据的规范性文件级别低,无疑违反了依法行政原则中有关人民自由、财产权的法规,应受法律的支配的要求。
《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》和《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》这两个针对商品房的限购令是由国务院办公厅以通知的方式发布的,国务院办公厅处理内部事务尚可,若要代表国务院作为通知发文主体,这显然是不合法的。地方政府单单依据中央的通知或者会议精神无权制定限制公民财产权的政策、地方法规。
第二、限购令违反了《合同法》规定的契约自由原则。在一定的情况下,国家可以干预市场,干预契约的订立。但国家的这种干预必须有强烈的公共利益正当性的理由,必须符合法律保留原则,通过法律的形式来进行,而且其所采取的手段必须符合比例原则。
第三、限购令涉及对购房者交易权、居住权、平等权(以户籍为区分标准)以及对房产开发商经营权的限制,而以上权利属于宪法性基本权利,根据法律保留的原则,必须通过全国人大至少也要通过全国人大常委会颁布的法律来进行,由于并非细节性、技术性的事项,即使授权立法亦无权对之创制规范。有些城市并非省一级的政府也出台了限购令,这显然是主体不适格;而且采取的限价措施也必须是暂时性的,然而很多地方的限购措施施行了多年甚至10多年,早已不是临时性政策。
所谓比例原则,是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益,如为实现行政目标可能对行政相对人权益造成某种不利影响时,应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度,保持二者处于适当的比例。具体包括妥当性原则、必要性原则、衡平性原则,限购令显然有违比例原则。
第一,限购令所采取的手段并不妥当。限购令通过行政手段强力干预市场,以行政命令的形式制定交易指标,限制市场平等主体之间的民事交易,甚至强行叫停民事主体之间的合同交易,有违市场经济法则,有公权侵犯私权之嫌,限购令还平添了交易费用,产生了假离婚、假结婚等各种乱象。
第二,限购令的实施并非必要。作为经济学的一个简单常识,价格是由市场供求关系决定的,房产价格上涨,是供求关系出了问题,高房价不过是高需求和低供给的表现。政府应当增加供给,而不是简单地赶走顾客不让顾客购买。真正想使房价下降,就应当采取增加市场供应等经济手段来抑制楼市泡沫,而不是简单化的不让人购买。在不得已的情况下才能使用行政手段,但这涉及对公民权利的限制,要保证程序正义,需经全国人大或人大常委会讨论并通过法律的形式来规范。
第三,限购令的实施不符合衡平性原则。限购令无疑侵犯了房地产企业的自主经营权以及购房者的自主交易权,一刀切的方式难免打击了真正需求者。由于这种限制是通过户籍、是否在本地交纳社会保险、已购买的套数等为限制条件,这种政策取向加剧了附着在户籍制度上的不合理性和歧视性,侵犯了公民宪法上的平等权。
多年研究房地产业务和行政法的著名律师王才亮认为,限购令还侵害公民的迁徙权与居住权。“限购令”对限购人群,购房套数作出规定,其中户籍成为已公布“限购令”城市的重要调控手段,迁徙权与居住权被人为扭曲是逆历史潮流而动。
比如京版“限购令”细则要求非本市户籍居民家庭提供连续5年(含)以上在北京市缴纳社会保险或个人所得税缴纳证明,才能在北京市购房。
而从一个地方到另一个地方工作或者居住,这是每个公民应当享有的基本权利。我国宪法规定的公民自由权应当包含两层意思,一是居住自由,二是迁徙自由。只有实现了居住和迁徙自由的统一,人的权利才算是完整的。买得起房是幸福,可受到平等对待也是活得有尊严的条件之一。
关于北京对户籍的限制,北师大教授董藩建议对在北京有房且纳税五年以上的家庭,应该允许孩子正常入学、正常参加高考,以减少户籍和教育歧视。
房屋限购令牵涉到房地产行业整体利益,执行过程中必须要有监督机制予以严密监管。可实际上我国房屋限购令从执行之初就没有完善的行政监督,执行过程中监督更不到位。
一是权力机关监督的不断完善。权力机关监督房屋限购令执行情况,要事先通过国家权力机关对其进行立法授权,审议制定限购令的过程,明确房屋限购令退出制度,立法授权先要规范人大授权,由县级以上人民政府给出决策,提请同级人大及其常务委员会审议决定并备案审查。
二是行政裁量权力监督。行政裁量权力监督就是行政调控手段是否适用的裁量与行为复议,对行政手段不适用部分予以纠正或停止执行。这是行政上级对下级制定的抽象行政行为、违法行为的监管。
三是司法审查监督机制。房屋限购令作为抽象行政行为必须接受司法机关的审查,这也将其行为纳入了法律监督的范畴。
由于限购政策是一刀切式的强力行政权力对房产市场干预,看似立竿见影,但压抑的是人们购房的真正需求,很多有购房需求的人不得不采取各种弄虚作假规避限购政策,包括采取借名、伪造身份、假结婚等手段,也导致了很多纠纷甚至不少人违法犯罪,承担了刑事责任。
在中国裁判文书网检索“限购政策”相关联的案件,共检索到 24712 篇司法文书,其中判决书22456篇,关键字最多的还是“合同”和“房屋买卖”,足见涉及“限购政策”的案件之多,其中刑事案由228篇,民事案由22466篇,执行案由499篇,行政案由189篇。
中国裁判文书网的检索结果显示,2007年只有一篇司法文书涉及“限购政策”,之后直到2011年才有22篇,之后案涉“限购政策”的司法文书直线年仅不到800篇。这也说明限购政策在施行多年之后,在2018、2019年导致的诉讼案件开始爆发。
如2023年9月27日广州市南沙区人民法院发布的《商品房买卖合同纠纷案件审判白皮书(2020年1月—2023年7月)》显示,受房地产政策调控及房地产企业“暴雷”影响,该院新收该类案件数量急剧增长,前7个月新收676件,已较去年全年数量翻倍。而且近年来因为房地产“限购”“限贷”相关政策调整引起的纠纷,确实在该院新收商品房买卖合同纠纷案件中占比较大,商品房交易时,销售人员可能会指引消费者办理相关贷款资格证明手续,但是后期政策变动,或房价波动,就可能造成一方不愿意继续履行合同。
根据该白皮书,南沙法院接收的1715件商品房买卖合同纠纷案件中,涉及合同无法继续履行的案件共286件,具体引发纠纷的原因主要包括:购房者不具备购房资格或不符合贷款条件,购房者逾期支付房款,开发商为规避限价政策以“双合同”拆分价款等情形。
最高院裁判观点:购房人违反限购政策购房,其对于该房屋的权利不足以对抗申请执行人的金钱债权。
裁判要旨:购房人签订购房合同及支付购房款的时间均在当地房屋限购政策发布之后,其知道或应当知道购房行为不符合当地有关限购政策,却自甘无法办理房屋过户手续的风险而坚持购房。法院据此认定,购房人基于《商品房买卖合同》对案涉房屋享有的合同权利不足以对抗申请执行人的金钱债权,并作出准许继续查封该房屋的处理意见,理据充分。
根据中国裁判文书网(2021)最高法民申1221号民事裁定书,郑晓锋主张《文昌市商品房买卖合同》合法有效,自己已支付全部价款且永丰公司已经将案涉房屋交付自己合法占有,自己依法享有案涉房屋的物权期待权。而文昌农商行、陵水农信社、琼海农信社主张,根据《海南稳定房地产市场的通知》,郑晓锋不属于善意购房人,违背国家关于住房的方针政策,违反海南省限购政策规定购房。
最高院认为郑晓锋签订购房合同及支付购房款的时间均在《海南稳定房地产市场的通知》发布之日即2018年4月22日之后。郑晓锋知道或者应当知道,其购房行为不符合海南省有关限购政策,却自甘无法办理房屋过户手续的风险坚持购房。二审法院据此认定,郑晓锋基于《文昌市商品房买卖合同》对案涉房屋享有的合同权利不足以对抗申请执行人的金钱债权,并作出准许继续查封位于海南省文昌市清澜新区房屋的处理意见,理据充分,最高院予以支持。最高院最终裁定驳回了郑晓锋的再审申请。
限购政策施行后,部分有购房需求的人失去了购房资格,即使能签买卖合同,也无法在房地产中心进行交易过户。个别购房者采用了“借名买房”方式,即以父母、子女或者其他人的名义购房,而购房款项却由购房者自己支付。一直以来,司法实践上对于借名买房合同效力存在不同的观点。(2020)最高法民再328号《民事判决书》公布了一份裁判文书,明确了“借名人与出名人为规避国家限购政策签订的《房产代持协议》因违背公序良俗应认定无效”。
1.借名人与出名人为规避国家限购政策签订的《房产代持协议》因违背公序良俗应认定无效,借名人依据规避国家限购政策的借名买房合同关系,不能排除人民法院对该房屋的执行。
2.在借名买房并不违反公序良俗原则、不存在无效事由的情况下,借名人可以依据实质上的代持关系要求出名人将房屋过户至其名下,但此项权利系基于合同关系所产生的债权请求权,在经法定变更登记程序完成物权公示之前,借名人尚不能依据借名买房的合同关系未经公示程序即直接被确认为房屋的物权人,其所享有的债权请求权也不具有对世效力、排他效力和绝对效力。
3.借名人为规避国家房屋限购政策而借名买房,有违公序良俗原则,故借名买房合同应认定为无效,但其嗣后通过消除限购政策障碍补正了合同效力,并通过生效判决的执行完成了不动产登记,成为该房屋所有权人。此系在法院再审后出现的新事实,已从根本上改变了房屋的权属关系,申请执行人在对出名人的执行程序中主张继续执行已经属于借名人的房屋,缺乏理据,不应支持。
最高法查明,徐某欣名下原有两套房屋,分别为北京市海淀区住宅和北京市崇文区住宅。在徐某欣主张其与曾某外签订《房产代持协议》以及其以曾某外名义签订《北京市商品房现房买卖合同》时,徐某欣名下已有两套住房。根据北京市房产调控的相关通知即(京政办发[2011]8号)第(十)条“对已拥有2套及以上住房的本市户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非本市户籍居民家庭、无法提供本市有效暂住证和连续5年(含)以上在本市缴纳社会保险或个人所得税缴纳证明的非本市户籍居民家庭,暂停在本市向其售房”的规定,徐某欣当时属于限购对象范围。
徐某欣在当时已有两套住房的情况下仍借曾某外之名另行买房,目的在于规避国务院和北京市的限购政策,通过投机性购房获取额外不当利益。司法对于此种行为如不加限制而任其泛滥,则无异于纵容不合理住房需求和投机性购房快速增长,鼓励不诚信的当事人通过规避国家政策红线获取不当利益,不但与司法维护社会诚信和公平正义的职责不符,而且势必导致国家房地产宏观调控政策落空,阻碍国家宏观经济政策落实,影响经济社会协调发展,损害社会公共利益和社会秩序。故徐某欣与曾某外为规避国家限购政策签订的《房产代持协议》因违背公序良俗而应认定无效,徐某欣依据规避国家限购政策的借名买房合同关系,不能排除对案涉房屋的执行。
最高法认为,徐某欣为规避国家限购政策而借名买房,有违公序良俗原则,案涉借名买房合同应认定为无效,但其嗣后通过消除限购政策障碍补正了合同效力,并通过生效判决的执行而完成了不动产登记,成为案涉房屋所有权人。徐某欣已经取得案涉房屋的所有权,足以排除法院的执行。
实践中,有的购房人、房产中介为规避限购政策,利用协议管辖的方式在异地提起诉讼,获得虚假裁判文书,并通过法院强制执行实现所购房产顺利过户。
2019年9月,张某等4名购房人与史某珍等房屋所有人为规避南京市新购房屋5年或3年内不得转让的限制交易政策,通过固始县房产中介路某毛签订格式存量房屋买卖合同,并在合同中约定管辖法院为固始县法院;为达到使房屋尽快过户目的,路某毛找到固始县法律工作者周某、吴某峰分别担任原、被告代理人,在固始县法院提起4起民事诉讼,均请求确认合同有效,并尽快配合过户;固始县法院经审理后均调解结案,调解生效后,张某等人立即向固始县法院申请强制执行,现房屋已过户到张某等人名下。2022年10月14日,固始县检察院向固始县法院提出4件再审检察建议,同时针对执行中存在的问题,向该法院提出执行监督检察建议。固始县检察院将相关当事人涉嫌虚假诉讼犯罪线索及相关审判、执行人员涉嫌职务犯罪线索移送有关机关或部门处理。
固始县法院收到再审检察建议后,启动再审程序。2023年1月3日,固始县法院作出4份民事判决,均判决撤销原调解书,驳回原告的诉讼请求。固始县法院针对本辖区此类案件开展专项倒查活动,依法纠正2019年11月至2020年1月起诉的35起类似案件。
固始县检察院、法院、公安局、司法局搭建协作机制,会签《关于加强防范与惩治虚假诉讼协助配合工作的意见》,形成虚假诉讼联防联惩共治格局。
为规避长沙住房限购政策,曹某等3人捏造虚假债权债务关系,试图通过司法拍卖方式完成房屋买卖,结果被追诉刑责。
岳麓区人民法院(2020)湘0104刑初414号刑事判决书显示,张某犯虚假诉讼罪,判处有期徒刑一年,并处罚金人民币3万元;另两名被告人曹某、吕某因犯虚假诉讼罪,均被判处有期徒刑6个月,并处罚金人民币1万元。
近年来为突破各地的限购政策,一些购房者通过房产中介与公职人员利用虚假诉讼的方式,操作本地或者外省城市的房屋产权转移,因此多名公职人员和中介人员遭受刑罚。从2010年9月30日起,为帮助不符合“限购”政策的买卖双方过户,深圳一房地产中介和湖南一律师利用虚假诉讼,再通过强制过户手续,为购房者办理过户,并从中牟利。数年中,这一团伙操作的虚假诉讼超过30起,涉案官员被处以两年半有期徒刑。
中国青年报2020年6月30日《湖南多人规避住房“限购”因虚假诉讼担刑责》报道,2019年4月,湖南益阳市一官员余某被益阳市资阳区纪委区监委办案人员抓回。余某接受在深圳从事房产中介工作的老乡金某等人贿赂54万多元,炮制虚假诉讼案件高达176起,致使国家税费损失4800多万元。
二十届三中全会允许有关城市取消或调减住房限购政策让人们看到了全面取消限购的可能,这一过渡性政策也走向了消亡。房地产限购政策多年来一直受到广泛诟病,很多专家学者都提出早日取消的建议。
2011年经济学家李稻葵就曾在《新财富》刊文《论限购》称,地产限购是过渡性的制度安排,它比传统的调节手段更为有效,但其成本也十分明显,阻碍或推迟了部分消费需求的实现。必须进行全面系统的财税改革,改变地方政府的卖地财政;建立公共性住房的融资、建设、管理机制;借鉴德国、新加坡等国经验,合理调节投资需求。
当然,限购令的解除或者取消并不是终点,很多专家认为,必须回归市场经济下政府的本位,政府不参与经济、不干预微观经济。利用好宏观调控的机制,完善房地产税收制度、调整房地产信贷政策、完善保障性住房政策。
2023年底,复旦大学特聘教授、前重庆市长黄奇帆建议全面取消限购、限售、限价政策,让房地产市场回归自由竞争状态。为了防止房地产市场出现投机炒房需求,黄奇帆建议推出差别化房产税政策。根据每个城市的情况,对拥有2套房产以上的家庭加征房产税。除了取消限购及实行差别化税收政策,还应对低收入家庭进行兜底,以满足他们的购房需求。
不过征收房产税的争议很大,支持和反对的声音几乎一样大,2023年十四届全国人大常委会立法规划对外公开,备受关注的房地产税立法和个人所得税法修订并未在此次立法规划中提及。
二十届三中全会提出改革房地产开发融资方式和商品房预售制度,完善房地产税收制度,这说明房地产税改革已经箭在弦上。
实际上,我国已经实现了不动产全面登记,实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”,已经具备了征税的条件。
房地产税核心问题在于税基和税率的确定,这是对老百姓影响最大的问题。房地产税的税基是指对什么样的房子征税,是所有房屋都征税,还是首套豁免、从第二套以后开始征税。或者按人均额定免除面积,超额部分征税。
税率是按房屋总价的百分之多少计税。因不同城市房价差距巨大,每个城市的税率是一样还是差异,如果不一样,按什么样标准收税。这才是征收房地产税的难点。
房价调控有效实现的前提在于必须改革财政体制,为地方政府开辟新的稳定的财源,使地方政府尽快摆脱过度依赖“土地财政”的状况。当前我国高房价的直接原因在于高地价,根源即在于地方政府过于依赖“土地财政”,与房地产市场之间处于一荣俱荣、一损俱损,利益攸关的联系。政府在房价调控中,既当运动员又当裁判员,在政府垄断土地一级市场的情况下,各级政府不愿意触及根本,不愿意放弃既得利益。
政府作为市场规则的制定者,如果自身从事经营,势必造成市场扭曲和垄断,对公正执行法律规则造成破坏。
应当打破政府对土地一级市场的垄断,放松管制,逐步退出微观房地产市场,建立自由的土地买卖市场,让集体用地参与进来,鼓励自建房、允许小产权房、农民自建房上市交易,通过法律来实现各种类型住房权利的平等。
另外,应进一步开放市场,打破行业垄断,降低准入门槛,促进公平竞争,降低企业税负,完善股市机制,改善投资环境,发挥市场这只“看不见的手”的作用,这样才能促进房地产业健康发展,比限购令的作用更符合法治要求和具有长远意义。
5、《 论房地产市场宏观调控的路径选择——以限购令的合法性为视角》,丁瀚塬、张思颖。
7、新京报,2024年5月9日,《这十大重点城市,今年松绑或取消了限购》。
8、上观新闻,2024年2月2日,《29个主要城市已有20城全面取消限购,下一个会是谁?》
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